為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的各項(xiàng)決策部署,充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職能作用,最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部會(huì)同國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、司法部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局等部門(mén),就在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合,合力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn),共同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),形成如下協(xié)作意見(jiàn)。

一、關(guān)于線索移送的問(wèn)題

1.完善公益訴訟案件線索移送機(jī)制。各方應(yīng)積極借助行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)做法,逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)信息實(shí)時(shí)共享。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源的公益訴訟案件線索,應(yīng)及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)辦理。

2.建立交流會(huì)商和研判機(jī)制。各單位確定相關(guān)職能部門(mén)共同建立執(zhí)法情況和公益訴訟線索交流會(huì)商和研判機(jī)制,由檢察機(jī)關(guān)召集,每年會(huì)商一次,確有需要的,可隨時(shí)召開(kāi)。有關(guān)行政機(jī)關(guān)也可就本系統(tǒng)行政執(zhí)法和公益訴訟線索情況單獨(dú)進(jìn)行交流會(huì)商,共同研究解決生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)執(zhí)法中的突出問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域易發(fā)、高發(fā)的系統(tǒng)性、領(lǐng)域性問(wèn)題,可以集中提出意見(jiàn)建議;行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案中的司法不規(guī)范等問(wèn)題,可以提出改進(jìn)的意見(jiàn)建議。

3.建立健全信息共享機(jī)制。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件需要,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提供行政執(zhí)法信息平臺(tái)中涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的行政處罰信息和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),以及環(huán)保督察等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和線索信息。檢察機(jī)關(guān)定期向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供已辦刑事犯罪、公益訴訟等案件信息和數(shù)據(jù)信息。進(jìn)一步明確移送標(biāo)準(zhǔn),逐步實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可能存在履職違法性問(wèn)題提前預(yù)警等功能。

二、關(guān)于立案管轄的問(wèn)題

4.探索建立管轄通報(bào)制度。檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件,一般由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的同級(jí)人民檢察院立案并進(jìn)行訴前程序。對(duì)于多個(gè)檢察機(jī)關(guān)均有管轄權(quán)的情形,上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可與被監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通、征求意見(jiàn),從有利于執(zhí)法辦案、有利于解決問(wèn)題的角度,確定管轄的檢察機(jī)關(guān)。

5.堅(jiān)持根據(jù)監(jiān)督對(duì)象立案。對(duì)于一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)涉及多個(gè)行政相對(duì)人的同類(lèi)行政違法行為,檢察機(jī)關(guān)可作為一個(gè)案件立案;對(duì)于一個(gè)污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的事件,多個(gè)行政機(jī)關(guān)存在違法行使職權(quán)或者不作為情形的,檢察機(jī)關(guān)可以分別立案。

6.探索立案管轄與訴訟管轄適當(dāng)分離。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)案件情況,綜合考慮被監(jiān)督對(duì)象的行政層級(jí)、生態(tài)環(huán)境損害程度、社會(huì)影響、治理效果等因素,將案件線索指定轄區(qū)內(nèi)其他下級(jí)檢察機(jī)關(guān)立案。在人民法院實(shí)行環(huán)境資源案件集中管轄的地區(qū),需要提起訴訟的,一般移送集中管轄法院對(duì)應(yīng)的檢察院提起訴訟。

三、關(guān)于調(diào)查取證的問(wèn)題

7.建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中,要加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)。對(duì)于重大敏感案件線索,應(yīng)及時(shí)向被監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)通報(bào)情況。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)積極配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)。

8.建立專(zhuān)業(yè)支持機(jī)制。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可根據(jù)自身行業(yè)特點(diǎn),為檢察機(jī)關(guān)辦案在調(diào)查取證、鑒定評(píng)估等方面提供專(zhuān)業(yè)咨詢和技術(shù)支持,如協(xié)助做好涉案污染物的檢測(cè)鑒定工作等。檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦案需要或要求,提供相關(guān)法律咨詢。

9.做好公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償改革的銜接。深化對(duì)公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟關(guān)系的研究,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào),做好公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的配合和銜接。

四、關(guān)于司法鑒定的問(wèn)題

10.探索建立檢察公益訴訟中生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定管理和使用銜接機(jī)制。遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、總量控制、有序發(fā)展的原則,針對(duì)司法實(shí)踐中存在的司法鑒定委托難等問(wèn)題,適當(dāng)吸納相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的鑒定檢測(cè)機(jī)構(gòu),加快準(zhǔn)入一批訴訟急需、社會(huì)關(guān)注的生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)。針對(duì)鑒定規(guī)范不明確、鑒定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題,加快對(duì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的修訂、制定等工作,建立健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。加強(qiáng)對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)及其鑒定人的監(jiān)督管理,實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,完善退出機(jī)制,建立與司法機(jī)關(guān)的管理和使用銜接機(jī)制,暢通聯(lián)絡(luò)渠道,實(shí)現(xiàn)信息共享,不斷提高鑒定質(zhì)量和公信力。

11.探索完善鑒定收費(fèi)管理和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。司法部、生態(tài)環(huán)境部會(huì)同國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門(mén)指導(dǎo)地方完善司法鑒定收費(fèi)政策。與相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)商,探索檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟時(shí)先不預(yù)交鑒定費(fèi),待人民法院判決后由敗訴方承擔(dān)。與有關(guān)部門(mén)協(xié)商,探索將鑒定評(píng)估費(fèi)用列入財(cái)政保障。

12.依法合理使用專(zhuān)家意見(jiàn)等證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中,涉及案件的專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題難以鑒定的,可以結(jié)合案件其他證據(jù),并參考行政執(zhí)法機(jī)關(guān)意見(jiàn)、專(zhuān)家意見(jiàn)等予以認(rèn)定。

五、關(guān)于訴前程序的問(wèn)題

13.明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履職盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)的判斷和認(rèn)定,應(yīng)以法律規(guī)定的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)法定職責(zé)為依據(jù),對(duì)照行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單,以是否采取有效措施制止違法行為、是否全面運(yùn)用法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段、國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益是否得到了有效保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào),可通過(guò)聽(tīng)證、圓桌會(huì)議、公開(kāi)宣告等形式,爭(zhēng)取訴前工作效果最大化。最高人民檢察院會(huì)同有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)研究出臺(tái)文件,明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

14.強(qiáng)化訴前檢察建議釋法說(shuō)理。檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議,要準(zhǔn)確寫(xiě)明行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù),意見(jiàn)部分要精準(zhǔn)、具體,并進(jìn)行充分的釋法說(shuō)理。要嚴(yán)守檢察權(quán)邊界,不干涉行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的正常履職和自由裁量權(quán)。

15.依法履行行政監(jiān)管職責(zé)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到檢察建議書(shū)后應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)書(shū)面反饋,確屬履職不到位或存在不作為的,應(yīng)當(dāng)積極采取有效措施進(jìn)行整改;因客觀原因難以在規(guī)定期限內(nèi)整改完畢的,應(yīng)當(dāng)制作具體可行的整改方案,及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)說(shuō)明情況;不存在因違法行政致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損情形的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)回復(fù)并說(shuō)明情況。

六、關(guān)于提起訴訟的問(wèn)題

16.檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法提起公益訴訟。經(jīng)過(guò)訴前程序,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)仍未依法全面履行職責(zé),國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受侵害狀態(tài)尚未得到實(shí)質(zhì)性遏制的,人民檢察院依法提起行政公益訴訟。

17.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)依法參與訴訟活動(dòng)。進(jìn)入訴訟程序的,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)按照行政應(yīng)訴規(guī)定相關(guān)要求積極參加訴訟,做好應(yīng)訴準(zhǔn)備工作,根據(jù)訴訟類(lèi)型和具體請(qǐng)求積極應(yīng)訴答辯。對(duì)于國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到損害的情形,在訴訟過(guò)程中要繼續(xù)推動(dòng)問(wèn)題整改落實(shí),力爭(zhēng)實(shí)質(zhì)解決。對(duì)于法院作出的生效判決要嚴(yán)格執(zhí)行,及時(shí)糾正違法行政行為或主動(dòng)依法履職。

七、關(guān)于日常聯(lián)絡(luò)的問(wèn)題

18.建立日常溝通聯(lián)絡(luò)制度。各方應(yīng)明確專(zhuān)門(mén)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和具體聯(lián)絡(luò)人員,負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)及文件傳輸?shù)裙ぷ?。各方可定期或不定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議,共同研討解決生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域中存在的具體問(wèn)題,以及司法辦案中突出存在的確定管轄難、調(diào)查取證難、司法鑒定難、法律適用難、從嚴(yán)懲治難等問(wèn)題。對(duì)于達(dá)成一致的事項(xiàng),以會(huì)議紀(jì)要、會(huì)簽文件、共同出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)等形式予以明確。檢察機(jī)關(guān)和各相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以在日常工作層面進(jìn)一步拓寬交流溝通的渠道和方式,建立經(jīng)常性、多樣化的交流溝通機(jī)制。

19.建立重大情況通報(bào)制度。為切實(shí)保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,及時(shí)處置突發(fā)性、普遍性等重大問(wèn)題,對(duì)于涉及生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法及檢察公益訴訟的重大案件、事件和輿情,各方應(yīng)當(dāng)及時(shí)相互通報(bào),共同研究制定處置辦法,及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。在辦案中發(fā)現(xiàn)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員失職瀆職等職務(wù)違法犯罪線索的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。

20.建立聯(lián)合開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)機(jī)制。各方開(kāi)展的涉及對(duì)方工作范圍的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)等,可邀請(qǐng)對(duì)方參與,真正形成檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)司法、執(zhí)法工作合力,共同促進(jìn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域依法行政。

八、關(guān)于人員交流的問(wèn)題

21.建立人員交流和培訓(xùn)機(jī)制。各方可定期互派業(yè)務(wù)骨干掛職,強(qiáng)化實(shí)踐鍛煉,進(jìn)一步優(yōu)化干部隊(duì)伍素質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)可聘請(qǐng)部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)骨干任命為特邀檢察官助理,共同參與公益訴訟辦案工作。檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)舉辦相關(guān)培訓(xùn)時(shí),可以為各方預(yù)留名額,或邀請(qǐng)各方單位領(lǐng)導(dǎo)和辦案骨干介紹情況,定期開(kāi)展業(yè)務(wù)交流活動(dòng),共同提高行政執(zhí)法和檢察監(jiān)督能力。