一、監(jiān)督管理原則和目標(biāo)

按照內(nèi)部自律與外部監(jiān)管、合規(guī)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管與審慎監(jiān)管、靈活監(jiān)管與指導(dǎo)服務(wù)相結(jié)合的原則，對(duì)農(nóng)村資金互助社實(shí)施持續(xù)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督管理，促進(jìn)農(nóng)村資金互助社建立靈活有效的法人治理機(jī)制，健全內(nèi)部控制，依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，有效防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，更好地滿足社員的金融服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)安全健康持續(xù)發(fā)展，切實(shí)做到自愿發(fā)起、自律管理、自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將農(nóng)村資金互助社真正辦成互助合作性質(zhì)的新型社區(qū)農(nóng)村金融組織。

二、監(jiān)督管理方式

銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)有關(guān)方面，建立以農(nóng)村資金互助社自律管理、銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管、地方政府風(fēng)險(xiǎn)處置和社會(huì)監(jiān)督服務(wù)相結(jié)合的監(jiān)督管理體系。

現(xiàn)階段在充分發(fā)揮農(nóng)村資金互助社自律管理作用的同時(shí)，要強(qiáng)化銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)外部監(jiān)管和地方政府審計(jì)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)。隨著農(nóng)村資金互助社相關(guān)法律法規(guī)、監(jiān)管制度的不斷完善，要逐步過(guò)渡到以自律管理和社會(huì)監(jiān)督為主的非審慎性監(jiān)管。

三、監(jiān)督管理措施

(一)科學(xué)規(guī)劃和正確引導(dǎo)市場(chǎng)準(zhǔn)入

1.科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)金融發(fā)展環(huán)境、金融服務(wù)狀況和監(jiān)管資源配置情況，合理確定農(nóng)村資金互助社發(fā)展規(guī)劃和年度組建計(jì)劃，重點(diǎn)解決經(jīng)濟(jì)落后、金融網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低的農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)不足問(wèn)題。各省年度組建計(jì)劃應(yīng)在每年1月份報(bào)銀監(jiān)會(huì)備案。

2.堅(jiān)持互助合作原則。農(nóng)村資金互助社是以社員為服務(wù)對(duì)象，辦理存貸款等金融業(yè)務(wù)的互助合作性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)監(jiān)督農(nóng)村資金互助社遵循“自愿、民主、互助、合作”的原則設(shè)立和運(yùn)營(yíng)。

3.嚴(yán)格實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入。要堅(jiān)持市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和程序，防止片面追求機(jī)構(gòu)數(shù)量的傾向;要積極對(duì)農(nóng)民進(jìn)行政策引導(dǎo)，防止行政干預(yù)和強(qiáng)迫命令;要鼓勵(lì)農(nóng)村資金互助社聘用大中專(zhuān)畢業(yè)生或引進(jìn)有銀行從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的高管人員和業(yè)務(wù)人員，適應(yīng)經(jīng)營(yíng)管理的需要。

(二)加強(qiáng)內(nèi)部自律監(jiān)管

1.建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社建立“簡(jiǎn)捷靈活、制衡有效”的法人治理結(jié)構(gòu)。不設(shè)理事會(huì)的，要充分發(fā)揮社員(社員代表)大會(huì)決策職能和經(jīng)理的法人代表作用。要設(shè)立由社員、提供無(wú)償服務(wù)和捐贈(zèng)的社會(huì)人士、業(yè)務(wù)合作伙伴代表等利益相關(guān)者組成的監(jiān)事會(huì)，對(duì)理事會(huì)、經(jīng)理的決策和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督，組織開(kāi)展農(nóng)村資金互助社的內(nèi)部審計(jì)。

2.建立內(nèi)部控制制度。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社建立簡(jiǎn)便易行且能有效覆蓋全部業(yè)務(wù)、崗位的內(nèi)部控制制度，明確存款、貸款、投資、融資、會(huì)計(jì)、出納、結(jié)算等主要業(yè)務(wù)流程及操作規(guī)范，做到會(huì)計(jì)、出納和貸款審查、審批的合理分離和有效制約。

3.建立成員承諾制度。農(nóng)村資金互助社是由社員自愿發(fā)起、自律管理、自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的互助合作性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)監(jiān)督發(fā)起人和入股社員與農(nóng)村資金互助社簽訂承諾協(xié)議，承諾自覺(jué)遵守章程、參與民主管理和承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)強(qiáng)化資本約束和撥備監(jiān)管

1.確保資本充足率在任何時(shí)點(diǎn)均保持在8%以上。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社根據(jù)資產(chǎn)變化情況和業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r建立股金規(guī)劃和資本補(bǔ)充機(jī)制，嚴(yán)禁吸收存款化股金，確保股金的穩(wěn)定。要建立資本充足率監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，根據(jù)各機(jī)構(gòu)實(shí)際，在8%之上(臨近8%)設(shè)置預(yù)警線，當(dāng)資本充足率接近預(yù)警線時(shí)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行預(yù)警，防止其降到8%以下。資本充足率低于8%時(shí)，應(yīng)按《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》及時(shí)采取分類(lèi)監(jiān)管措施。

2.確保撥備充足率始終保持在100%以上。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社建立以脫期法為基礎(chǔ)的貸款分類(lèi)和撥備制度。以貸款逾期情況按季進(jìn)行分類(lèi)，逾期一個(gè)月(含)以?xún)?nèi)的為正常類(lèi);逾期一個(gè)月到三個(gè)月(含)的為關(guān)注類(lèi);逾期三個(gè)月到兩年(含)的為次級(jí)類(lèi);逾期兩年以上的為可疑類(lèi);符合《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈金融企業(yè)呆賬核銷(xiāo)管理辦法〉的通知》(財(cái)金〔2005〕50號(hào))規(guī)定認(rèn)定為呆賬的信貸資產(chǎn)，或借款人無(wú)力償還貸款，預(yù)計(jì)貸款損失率超過(guò)90%的為損失類(lèi)。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要督促農(nóng)村資金互助社按關(guān)注類(lèi)2%、次級(jí)類(lèi)25%、可疑類(lèi)50%、損失類(lèi)100%的比例提取專(zhuān)項(xiàng)準(zhǔn)備，并按有關(guān)規(guī)定在利潤(rùn)分配時(shí)提取一般準(zhǔn)備。同時(shí)要參照《農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)非信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)指引》(銀監(jiān)發(fā)〔2007〕29號(hào))對(duì)非信貸資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)并計(jì)提減值準(zhǔn)備。對(duì)不按規(guī)定提足撥備的，應(yīng)責(zé)令限期整改;整改不到位的，應(yīng)停止辦理部分或全部業(yè)務(wù)，直至采取停業(yè)整頓措施。

(四)建立非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督檢查機(jī)制

1.加強(qiáng)日常監(jiān)管。銀監(jiān)分局對(duì)農(nóng)村資金互助社實(shí)行屬地監(jiān)管(設(shè)在省會(huì)城市農(nóng)村地區(qū)的由銀監(jiān)局負(fù)責(zé)，下同)。銀監(jiān)分局根據(jù)轄內(nèi)農(nóng)村資金互助社設(shè)置情況，合理配備主監(jiān)管員，具體負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村資金互助社的日常監(jiān)管。主監(jiān)管員要對(duì)農(nóng)村資金互助社資本充足率、貸款損失準(zhǔn)備充足率、大額貸款、不良貸款、投融資業(yè)務(wù)等進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)，督促、指導(dǎo)農(nóng)村資金互助社填報(bào)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管報(bào)表并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，每月至少對(duì)其信息披露和主要業(yè)務(wù)情況巡查一次，根據(jù)業(yè)務(wù)監(jiān)測(cè)、報(bào)表分析和巡查情況，有效識(shí)別、度量、分析、判斷被監(jiān)管機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，提出防范化解風(fēng)險(xiǎn)的措施與建議，督促限期整改。銀監(jiān)局負(fù)責(zé)制定農(nóng)村資金互助社監(jiān)管政策實(shí)施細(xì)則，匯總分析轄內(nèi)農(nóng)村資金互助社非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息，組織制定現(xiàn)場(chǎng)檢查計(jì)劃，指導(dǎo)銀監(jiān)分局開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查工作，撰寫(xiě)轄內(nèi)農(nóng)村資金互助社年度綜合監(jiān)管報(bào)告，于次年2月底前上報(bào)銀監(jiān)會(huì)，同時(shí)抄報(bào)省級(jí)人民政府。

2.實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，有計(jì)劃地對(duì)農(nóng)村資金互助社實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)或全面現(xiàn)場(chǎng)檢查。必要時(shí)可招聘信譽(yù)好、資質(zhì)高的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查。

3.加強(qiáng)外部審計(jì)。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)提請(qǐng)省級(jí)人民政府〔可授權(quán)縣(市)政府〕對(duì)農(nóng)村資金互助社實(shí)施審計(jì);為增強(qiáng)社會(huì)公信力，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可要求農(nóng)村資金互助社聘用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施外部審計(jì)。

4.開(kāi)戶銀行監(jiān)督。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)要求農(nóng)村資金互助社只在一家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立賬戶，并督促開(kāi)戶銀行按賬戶管理規(guī)定對(duì)農(nóng)村資金互助社賬戶資金往來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)向?qū)俚乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告農(nóng)村資金互助社賬戶大額資金往來(lái)(大額標(biāo)準(zhǔn)由屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定)和其他異常情況，同時(shí)向農(nóng)村資金互助社提供業(yè)務(wù)輔導(dǎo)和培訓(xùn)服務(wù)。

5.規(guī)范會(huì)計(jì)核算和報(bào)表。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)監(jiān)管的需要，可要求農(nóng)村資金互助社采取外包方式委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算軟件;聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)幫助建立會(huì)計(jì)賬冊(cè)和編制會(huì)計(jì)報(bào)表、進(jìn)行會(huì)計(jì)核算、填報(bào)監(jiān)管報(bào)表等。

(五)充分披露經(jīng)營(yíng)管理信息

銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社建立信息披露制度，及時(shí)向社員公開(kāi)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理制度，按月公開(kāi)股金、貸款、融資、債券投資和財(cái)務(wù)收支情況;每年向社員披露經(jīng)過(guò)監(jiān)事會(huì)或政府審計(jì)部門(mén)、中介機(jī)構(gòu)等審計(jì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，開(kāi)戶行提供的賬戶資金情況證明，以及社員股金和積累情況、貸款及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)情況、投融資情況、盈利及分配情況、案件和其他重大事項(xiàng)，自覺(jué)接受社員的監(jiān)督。

(六)嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為

銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查、建立舉報(bào)制度和外部監(jiān)督員等形式，嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)村資金互助社按照《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》規(guī)范經(jīng)營(yíng)，對(duì)向非社員吸收存款和違反國(guó)家利率政策吸收存款，向非社員、超比例和違反國(guó)家有關(guān)政策發(fā)放貸款，違反規(guī)定條件融入資金，違規(guī)進(jìn)行債券投資的，應(yīng)責(zé)令限期整改并追究相關(guān)人員責(zé)任;整改不到位的，應(yīng)停止辦理部分或全部業(yè)務(wù)，直至采取停業(yè)整頓措施。

(七)有效實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理和處置

1.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社合理配置流動(dòng)性資產(chǎn)，按支付規(guī)律確定備付金額度，防止流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn);督促其建立健全貸款制度，合理制定審查程序、操作規(guī)程，嚴(yán)格控制大額貸款，切實(shí)加強(qiáng)貸款質(zhì)量管理，防止不良貸款的產(chǎn)生，有效防范信用風(fēng)險(xiǎn);督促其嚴(yán)格執(zhí)行銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加大防范操作風(fēng)險(xiǎn)工作力度的通知》和案件治理的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)防賬外經(jīng)營(yíng)和攜款潛逃等操作風(fēng)險(xiǎn)。

2.有效處置風(fēng)險(xiǎn)。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要積極協(xié)助省級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)村資金互助社進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置。一是協(xié)助省級(jí)人民政府研究制定農(nóng)村資金互助社重大案件、突發(fā)事件和群體事件應(yīng)急處置預(yù)案，并協(xié)助省級(jí)人民政府組織相關(guān)部門(mén)和縣(市)政府妥善處理重大案件和風(fēng)險(xiǎn)事件;二是提請(qǐng)省級(jí)人民政府制定農(nóng)村資金互助社支付風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案，將農(nóng)村資金互助社納入地方金融救助體系，當(dāng)發(fā)生支付風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，提請(qǐng)省級(jí)人民政府采取有效措施實(shí)施救助;三是協(xié)助省級(jí)人民政府依法處置高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村資金互助社，當(dāng)發(fā)生清償性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)按承諾協(xié)議落實(shí)每個(gè)社員的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，并按照有關(guān)規(guī)定實(shí)施市場(chǎng)退出。

四、建立協(xié)調(diào)機(jī)制

銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要提請(qǐng)當(dāng)?shù)卣⒁缘胤秸疄橹鲗?dǎo)的農(nóng)村資金互助社監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)助省級(jí)人民政府督促各有關(guān)方面切實(shí)履行職責(zé)，既要防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，又要防止監(jiān)管過(guò)度，提高對(duì)農(nóng)村資金互助社監(jiān)督管理的有效性。

(一)加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真研究農(nóng)村資金互助社準(zhǔn)入政策和審慎監(jiān)管規(guī)則，提請(qǐng)地方政府研究出臺(tái)財(cái)政稅收等各項(xiàng)扶持政策。對(duì)農(nóng)村資金互助社經(jīng)營(yíng)中的困難和監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，要提請(qǐng)地方政府協(xié)調(diào)有關(guān)方面及時(shí)解決，促進(jìn)農(nóng)村資金互助社的持續(xù)健康發(fā)展。

(二)加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)建立農(nóng)村資金互助社監(jiān)督管理的溝通機(jī)制，提請(qǐng)地方政府建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究、通報(bào)農(nóng)村資金互助社監(jiān)督管理和經(jīng)營(yíng)發(fā)展情況，實(shí)現(xiàn)信息共享。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)檢查和地方政府、中介機(jī)構(gòu)的外部審計(jì)要協(xié)調(diào)進(jìn)行，避免重復(fù)檢查，造成監(jiān)管資源浪費(fèi)，增加農(nóng)村資金互助社負(fù)擔(dān)。

(三)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)處置協(xié)調(diào)。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要定期向地方政府通報(bào)農(nóng)村資金互助社的風(fēng)險(xiǎn)狀況，協(xié)助地方政府對(duì)農(nóng)村資金互助社出現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置，有效控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

請(qǐng)各銀監(jiān)局將本意見(jiàn)轉(zhuǎn)發(fā)至各銀監(jiān)分局。

二○○七年十二月二十一日